Beleidsaanbevelingen

  • De Nederlandse regering moet zoals de motie-Vendrik voorschrijft het Nederlandse belastingbeleid doorlichten op,  belastingontwijking en ontduiking door multinationale ondernemingen in Nederland en de gevolgen ervan voor ontwikkelingslanden. Er is momenteel nog teveel onduidelijkheid omtrent de cijfers om echt een goed beeld te krijgen.
  • Door het gebrek aan transparantie en informatie is het onmogelijk om te controleren hoe bedrijven hun geldstromen beheren, waardoor praktijken als transfer pricing moeilijk te bestrijden zijn. De Minister van Financiën moet zich daarom bij de EU en de International Accounting Standards Board inzetten voor de invoer van country-by-country reporting.
  • De Minister van Financiën moet aandringen bij de OESO dat deze de modelconventie voor TIEAs herziet. Nederland moet ook blijven aandringen op controle op uitvoering van de TIEAs in ontwikkelingslanden en landen hierin technisch ondersteunen, samen met het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Een multilaterale aanpak in plaats van het huidige bilaterale uitgangspunt zou er daarnaast voor zorgen dat ontwikkelingslanden ook zwaardere verdragen kunnen ondertekenen.
  • Nederland moet haar verdragsbeleid ten aanzien van ontwikkelingslanden tegen het licht houden. In de toekomst moet Nederland alleen verdragen afsluiten als er sprake is van substantiële economische belangen voor beide partijen.

Case: Belastingen

Fair Taxes

Juni 2011                                                                               klik hier voor pdf versie

Per jaar lopen ontwikkelingslanden naar schatting tot wel 500 miljard dollar mis via belastingparadijzen[1]. Dit is bijna 7 keer het bedrag dat westerse landen per jaar uittrekken voor ontwikkelingssamenwerking. Gemiste inkomsten die ontwikkelingslanden hard nodig hebben voor investeringen in duurzame ontwikkeling en armoedebestrijding. Ook het Nederlandse belastingstelsel speelt een rol in de belastingontwijking van (hoofdzakelijk) multinationale ondernemingen. Hiermee ondermijnt het Nederlandse belastingstelsel het ontwikkelingsbeleid en brengt het realisatie van de Millennium Ontwikkelingsdoelen in gevaar.  

Belastingontduiking en ontwijking[2]  door rijke individuen en multinationale ondernemingen, zijn een belangrijke bron van de kapitaalstroom uit ontwikkelingslanden. Het zorgt ervoor dat ontwikkelingslanden flinke bedragen mislopen: de schattingen lopen uiteen van $50 tot $500 miljard per jaar[3].  Naast het feit dat dit geld verdwijnt uit de economie van het ontwikkelingsland, wordt er over deze geldstroom ook geen belasting geheven.

Ondanks dat de geschatte bedragen zeer verschillen is het onmiskenbaar dat belastingontduiking- en ontwijking via belastingparadijzen een groot probleem vormt voor ontwikkelingslanden: zelfs de meeste voorzichtige schatting van $50 miljard is gelijk aan het bedrag dat volgens de Wereldbank jaarlijks nodig is om de Millenniumdoelen te verwezenlijken.

Achtergrond

Interne oorzaken
Effectieve belastingheffing in een ontwikkelingsland is een van de manieren om de hulpafhankelijkheid van het land drastisch te verminderen. Een goedwerkend en rechtvaardig belastingstelsel geeft een overheid duurzame eigen middelen om te investeren in onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en andere sociale voorzieningen. Zo wordt economische groei gestimuleerd: stabiele belastinginkomsten zijn bijvoorbeeld een belangrijke factor geweest bij de continue sterke en snelle groei van de Aziatische tijgers[4].

Belasting speelt verder een cruciale rol bij het verminderen van ongelijkheid in de samenleving en bij het versterken van politieke en openbare instituties. Belastingen zijn namelijk de meest zichtbare vorm van een sociaal contract tussen de staat en haar burgers. Wanneer belasting op een open en eerlijke manier wordt geïnd versterkt dit de legitimiteit van de regering doordat ze zich moet verantwoorden tegenover de burger. Zo wordt tegelijkertijd de democratisering van het land bevorderd.

Ontwikkelingslanden hebben te kampen met zowel interne als externe problemen waardoor ze niet het (belasting)geld kunnen innen dat hen toekomt[5].  De interne oorzaken zijn onder andere onvoldoende capaciteit binnen de eigen belastingdienst, maar ook zwakke politieke instituties, wijdverspreide corruptie en tekortschietende belastingadministraties.

Externe oorzaken
Toenemende globalisering van de financiële markten heeft er onder andere aan steeds verdergaande internationale belastingcompetitie bijgedragen. Ook daardoor lopen ontwikkelingslanden veel belastinginkomsten mis. Het gros van het te innen belastinggeld verdwijnt echter doordat rijke individuen en multinationale ondernemingen via belastingparadijzen hun kapitaal buiten het bereik van de fiscus weten te houden.
Ook de liberaliseringeisen opgelegd door het IMF en de Wereldbank (WB) hebben bijgedragen aan de lage belastinginkomsten van ontwikkelingslanden. De eisen die sinds de jaren 80 door het IMF en de WB zijn opgelegd hebben ontwikkelingslanden gedwongen hun import- en exportheffingen flink te verlagen of zelfs af te schaffen. Tegelijkertijd hebben veel OESO-landen hun importheffingen op bananen, suiker en andere grondstoffen uit ontwikkelingslanden in stand gehouden.

Vanwege de liberaliseringseisen zijn veel ontwikkelingslanden overgestapt naar BTW-heffing als voornaamste bron van overheidsinkomsten. BTW is echter lastiger te innen en - tenzij verschil wordt gemaakt tussen luxegoederen en voedingsmiddelen- het vergroot de kloof tussen arm en rijk[6].

Internationale regelgeving

Informatie-uitwisselingsverdragen
Veel landen, zo ook Nederland, hebben informatie-uitwisselingsverdragen (Tax Information Exchange Agreements) met elkaar om het gebrek aan onderlinge financiële transparantie en dubbele belastingheffing te bestrijden[7]. Bedrijven en landen willen voorkomen dat gelden uit investeringen in het buitenland zowel in het land waar geïnvesteerd is belast worden, als in het land waar het geld uiteindelijk ontvangen wordt[8]. Dit fenomeen heet dubbele belastingheffing, en is iets wat bedrijven logischerwijs willen voorkomen.

Om dit te doen worden o.a. belastingverdragen opgesteld zoals TIEAs, zodat landen weten wat waar belast is. Er zijn twee modelconventies voor het opstellen van TIEAs: het VN model en het OESO model. Het OESO model prefereert belastingheffing over gelden uit buitenlandse investeringen in het land van de investeerder, in plaats van het land waar het geld daadwerkelijk verdient wordt[9]. Het VN model, dat specifiek bedoelt is voor verdragen tussen geïndustrialiseerde en ontwikkelingslanden geeft wél de voorkeur aan belastingheffing in het land waar het geld verdient wordt . Het VN model is daarom voordeliger voor ontwikkelingslanden. Zij zijn vaker het land waar geïnvesteerd wordt dan het investerende land, waardoor zij onder het OESO model belastinginkomsten mislopen.

Een groot probleem met de bilaterale aanpak van de TIEAs is dat ontwikkelingslanden niet in staat zijn vergaande afspraken te maken met belastingparadijzen door hun zwakke onderhandelingspositie[10]. Zij kunnen de TIEAs daarom maar in beperkte mate gebruiken om belastingontwijking tegen te gaan. Daarnaast is het voor rijkere landen niet interessant om TIEAs aan te gaan met ontwikkelingslanden, wat omgekeerd niet geldt. Ontwikkelingslanden hebben veel baat bij info over belastingbetalingen in de grote financiële centra van deze wereld, terwijl de mate en importantie van belastingstromen in ontwikkelingslanden vele malen lager ligt. Rijkere landen sluiten daarom liever verdragen waar zij meer voordelen uit kunnen halen dan alleen informatie-uitwisseling, zoals afspraken over belastingtarieven[11].

Financiële rapportage
Bedrijven in Europese lidstaten moeten hun financiële rapportage doen volgens de standaarden die vastgesteld worden door de International Accountancy Standards Board. Dit is een onafhankelijke internationale organisatie die de standaarden vaststelt waaraan bedrijven in hun jaarrapportages moeten voldoen. Deze International Financial Reporting Standards (IFRS) worden internationaal gehanteerd als de norm wat betreft financiële rapportage. De Vierde en Zevende Richtlijnen van de EU vormen het beleid van de EU met betrekking tot financiële rapportage. De EU hanteert de IFRS als norm die lidstaten moeten volgen op het gebied van financiële rapportage. Verandering in het Nederlandse belastingbeleid kan dus bewerkstelligd worden door of de IFRS aan te passen, of het Europese beleid, omdat lidstaten beiden moeten volgen.

Aanpassing van het beleid is nodig omdat het met de huidige IFRS niet inzichtelijk is hoe financiële stromen lopen binnen concerns en in welke landen winsten en belastingen worden afgedragen. Hierdoor is er geen controle mogelijk op de wijze waarop een bedrijf zijn geld investeert en afdraagt, met als gevolg dat het niet altijd mogelijk is het bedrijf hiervoor ten verantwoording te roepen. Een van de maatregelen die daarom steeds meer aan populariteit wint, is het zogenaamde country-by-country reporting. Met country-by-country reporting moeten bedrijven hun financiële cijfers, zoals winst en belastingafdrachten, van ieder land waarin het actief is bekend maken. Hierdoor kunnen aandeelhouders en overheden in de gaten houden hoe bedrijven hun kapitaal laten stromen, en kunnen manieren om belastingbetaling te ontwijken zoals transfer pricing[12] worden bestreden.

Nederlands Ontwikkelingsbeleid

Nederland heeft zich gecommitteerd aan het nastreven van de acht Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG) en de bijbehorende Monterrey Consensus die voorziet in hun financiering[13]. In het kader van een coherent belastingssysteem is met name MDG 8 (Global Partnership) van belang. Binnen MDG 8 wordt de ontwikkeling van een open, voorspelbaar en niet-discriminerend internationaal financieel stelsel nagestreefd[14]. Belastingen spelen hierbij een cruciale rol. Het Nederlandse belastingbeleid is vaak nadelig ten opzichte van ontwikkelingslanden, en daarmee dus in strijd met MDG 8. Er zijn een aantal redenen voor de schadelijke rol die het Nederlandse belastingbeleid speelt ten opzichte van ontwikkelingslanden.

Het Nederlandse financiële beleid

Er zijn twee soorten belastingparadijzen: 1) de financiële centra die hun bestaan te danken hebben aan het feit dat ze concurrerende -dus lage- belastingtarieven hanteren, 2) financiële centra die een normaal belastingklimaat voor binnenlandse economische activiteiten combineren met een gunstiger klimaat voor economische activiteiten in het buitenland. Nederland is een voorbeeld van de laatste. Nederland is gespecialiseerd in het faciliteren van geldstromen van en naar het buitenland door middel van o.a. haar uitgebreide verdragennetwerk. Deze geldstromen lopen via zogenaamde speciale financiële instellingen (SFIs) in Nederland, ook wel brievenbusbedrijven genoemd. Een van de redenen dat Nederland fiscaal zo aantrekkelijk is is de praktijk van advanced tax rulings. Bedrijven kunnen in Nederland vooraf zekerheid verkrijgen over de wijze waarop economische activiteiten belast zullen worden. Dit geeft hen de mogelijkheid om zonder gevolgen belastingconstructies uit te zetten waarbij zij zo min mogelijk belastingen hoeven te betalen. Het Nederlandse netwerk van belastingverdragen is ook van cruciaal belang voor haar rol als financieel knooppunt.

Belastingverdragen en bronheffingen

Een van de manieren waarop Nederland zijn rol als knooppunt in de internationale economie versterkt is door middel van het sluiten van belastingverdragen, waaronder met ontwikkelingslanden. Deze belastingverdragen, ook wel double taxation treaties (DTTs) genoemd, moeten voorkomen dat bedrijven actief in derde landen belasting betalen over hun economische activiteiten in zowel het land waar het geld verdiend wordt, als het land waar het moederbedrijf zit.

Nederland wil via belastingverdragen echter bronheffingen op geldstromen zoals royaltys door ontwikkelingslanden verminderen, omdat deze het aantrekken van buitenlandse investeringen zouden belemmeren. Het is echter de vraag in hoeverre belastingtarieven doorslaggevend zijn bij het besluit van een bedrijf om ergens te investeren[15]. Een stabiel investeringsklimaat is daarbij vaker van belang dan het belastingtarief. Doordat Nederland met verdragspartners overeenkomt de bronheffing zo laag mogelijk te houden, wordt Nederland interessant voor bedrijven als knooppunt voor investeringen in ontwikkelingslanden.

Nederland verdragsparadijs

Belastingverdragen maken het ook mogelijk voor bedrijven om hun belastingafdrachten zo laag mogelijk te houden. Dit werkt als volgt. Het belastingtarief op kapitaalstromen van een dochteronderneming buiten de EU naar de holding in Nederland wordt bepaald door de double taxation treaties (DTT) tussen Nederland en het land waarin de dochteronderneming actief is. Ook de dividendbelasting tussen de holding en het moederbedrijf wordt bepaald door de DTT. Door het sluiten van een DTT met een belastingparadijs, faciliteert Nederland de uitbetaling van, en daarmee belastingheffing over, dividenden in het belastingparadijs waar het moederbedrijf geregistreerd is. Hiermee wordt de belasting niet betaald in het land waar het verdiend is, waar hogere belastingtarieven op dividenden gelden.

Nederland heeft ook een systeem van voorheffing, wat het mogelijk maakt voor bedrijven om te zien hoe specifieke bedrijfsonderdelen en transacties in de toekomst belast zullen worden. Hierdoor kunnen bedrijven zonder risico nieuwe, complexe transacties en bedrijfsstructuren opzetten, omdat ze bij voorbaat al weten hoe ze hierover belasting af zullen moeten dragen. Ze kunnen hierdoor steeds verder gaan in het vinden van manieren waarmee ze hun belastingbetalingen kunnen verlagen. Daarbij wordt de belasting niet afgedragen in het land waar het verdiend is (het land waar de dochteronderneming actief is), maar in het land waar het moederbedrijf geregistreerd is (het belastingparadijs). Bedrijven die actief zijn in een ontwikkelingsland weten dus de lokale fiscus te ontwijken, waardoor het land broodnodige inkomsten misloopt.

unFair Politics

Nederland fungeert als een schakel in de internationale economie. Het treedt op als een doorvoerhaven van dividendgelden en buitenlandse investeringen tussen dochterondernemingen -waar de belastbare economische activiteit daadwerkelijk plaatsvindt- en het moederbedrijf -waar de belasting daadwerkelijk afgedragen wordt. Onderzoeksinstituut SOMO schat dat Nederland als gevolg van haar belastingklimaat rond de 20.000 brievenbusbedrijven telt[16]. In 2006 kwamen de bruto transacties van deze bijzondere financiële instellingen in Nederland opgeteld tot een totaalbedrag van € 4.600 miljard[17]. De rol van Nederland als knooppunt in de internationale economie heeft volgens de huidige staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) voor Nederland een toegevoegde economische waarde van jaarlijks zon €1.5 miljard, ca. 0,3% van het BNP[18]. Een derde van dit bedrag komt ten goede aan financiële professionals.

De specifieke belastingvoordelen die Nederland aan multinationale ondernemingen biedt dragen bij aan de omvangrijke kapitaalvlucht vanuit ontwikkelingslanden. Het ontwijken van belastingen via Nederland is niet illegaal (zie box 1). Wel is het strijdig met de geest van belastingwetten en zeker vanuit het oogpunt van armoedebestrijding absoluut onrechtvaardig. Ondanks de inzet van Nederland op capaciteitversterking in ontwikkelingslanden om hun belastingstelsel en administratie te sterken in hun strijd tegen belastingontwijking, zijn ook aanpassingen in het Nederlandse beleid noodzakelijk. Het is echter wel van belang te benadrukken dat het Nederlandse belastingstelsel één van de (vele) factoren is in de belastingproblematiek van ontwikkelingslanden. Een duurzame oplossing vereist per definitie een brede, multilaterale aanpak en zal dus nooit van Nederland alleen kunnen komen.

Conclusie: the time is now!

We leven in een snel veranderende wereld, waar traditionele ontwikkelingslanden steeds verder integreren in de wereldeconomie. Dit biedt weliswaar grote kansen voor ontwikkelingslanden, maar brengt ook de nodige risicos met zich mee. Iedereen zou er van moeten profiteren dat multinationals steeds vaker en op steeds grotere schaal actief zijn in ontwikkelingslanden. Nederland maakt het met haar belastingbeleid echter mogelijk dat multinationals hun belasting niet afdragen in de landen aan wie het rechtmatig toekomt, maar wegsluizen via de Zuidas. Hierdoor lopen ontwikkelingslanden miljoenen euros mis. Euros die ze in gezondheidszorg en onderwijs hadden kunnen investeren.

Het kabinetsbeleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking heeft tot doel het vergroten van zelfredzaamheid en mogelijkheden voor particulier initiatief in ontwikkelingslanden. Juist een fair belastingbeleid kan een cruciale bijdrage leveren aan het bereiken van deze doelstellingen, en er voor zorgen dat Nederland niet met de ene hand geeft en de ander neemt. Met de herziening van het OS-beleid is daarom hét moment aangebroken voor Nederland om ook op het gebied van belasting de daad bij het woord voegen en een coherent belastingbeleid te voeren. Fair taxes nu!

Noten

Zie pdf versie.  

Foto: Tristam Sparks

Box 1: Definitie belastingparadijs

In 1998 heeft de OESO de criteria neergelegd aan de hand waarvan een
belastingparadijs kan worden geïdentificeerd. De vier hoofdindicatoren zijn :
1) Geen of te verwaarlozen belasting op het betreffende inkomen (uit winst)
2) Gebrek aan effectieve informatiewisseling door (excessief) bankgeheim
3) Gebrek aan transparantie door (excessief) bankgeheim
4) Geen substantiële (bedrijfs)activiteit
Grofweg gesteld zijn er drie niveaus te onderscheiden als het om belastingparadijzen gaat. In het eerste type wordt geen enkele belasting geheven en is financiële dienstverlening veruit de belangrijkste sector van de economie. Voorbeelden van dit soort pure belastinghavens zijn de Britse Maagdeneilanden, de Kaaimaneilanden en Kanaaleiland Jersey. Een tweede groep bestaat uit landen waar op verschillende vormen van inkomen effectief en progressief belasting wordt geheven maar waar speciale mechanismen bedrijven de mogelijkheid bieden bepaalde inkomsten niet of nauwelijks te laten belasten. Nederland met haar gunstig belastingklimaat voor multinationale ondernemingen (MNOs) en zogeheten postbusbedrijven valt onder
deze groep. Als laatste zijn er nog landen zonder specifieke mechanismen, maar waar het algemene belastingniveau simpelweg lager ligt dan in een buurland.
Veel pure belastingparadijzen zijn in feite ontwikkelingslanden. In de jaren 70 en 80 werden veel landen door de Bretton Woods instituties en hun vroegere
kolonisatoren hiertoe gestimuleerd als zijnde een goede ontwikkelingsstrategie. Niet elk puur belastingparadijs is dus hetzelfde.

Fraude of slim boekhouden?
Er bestaan verschillende strategieën die een bedrijf kan gebruiken om haar
belastingafdrachten zo laag mogelijk te maken. Deze strategieën lopen uiteen van pure belastingfraude tot het slim gebruikmaken van door een overheid beschikbaar gestelde aftrekmechanismen. Hiertussen zitten nog belastingontduiking, (agressieve) belastingontwijking en belastingplanning. Bij benadering kun je stellen dat belastingplanning het slim plannen is van activiteiten binnen een multinationale onderneming (MNO) om zo min mogelijk belasting te betalen. Belastingontwijking houdt in dat een bedrijf eveneens op legale, maar agressievere wijze de belastingdruk minimaliseert door gebruik te maken van mogelijkheden die bedoeld of onbedoeld door de overheid zijn gecreëerd. Belastingontduiking vervolgens is het niet betalen van belasting terwijl dit wel verplicht is, door bijvoorbeeld zwart te werken of door spaargeld onder te brengen op een anonieme buitenlandse rekening.

Ergens tussen belastingontduiking en belastingontwijking worden activiteiten legitiem en juridisch acceptabel, maar een duidelijke grens is niet waarneembaar. Zeker is wel dat ook belastingontwijking een doorgaans (door de overheid) niet gewenste activiteit is en dat vooral vanuit een ontwikkelingsperspectief deze strategieën ethisch niet kloppen UnFair dus.

Box 2: Transfer Pricing

Een voorbeeld van hoe bedrijven belastingbetaling weten te vermijden is transfer pricing. Transfer pricing is een legale praktijk die door veel MNCs wordt toegepast om belastingbetaling te ontwijken. Doordat met transfer pricing de belasting niet wordt betaald daar waar het geld wordt verdiend is het, hoewel legaal, ethisch niet verantwoord. Om praktijken als transfer pricing te bestrijden is meer transparantie en informatie nodig over de geldstromen die landen  in en uit vloeien. De huidige internationale regelgeving schiet daarin tekort.

Transfer pricing werkt als volgt . Stel, concern Z bezit twee bedrijven, bedrijf A en bedrijf B. Bedrijf A zit in Nigeria, en bedrijf B in Groot-Brittannië. Bedrijf B verkoopt fietsen voor € 10. De productiekosten voor een fiets zijn € 2 in Nigeria, en voor de verkoop in GB € 3. Bedrijf B maakt dus € 5 winst. Stel nu dat het belastingtarief op winst in Nigeria 40% is, en in GB 10%. Normaliter zouden twee bedrijven na onderhandeling tot een eerlijke onderlinge verkoopprijs komen, dit is de arms length price, de marktprijs. Echter, omdat bedrijf A en B dezelfde eigenaar hebben, zal de eigenaar, concern Z, er voor willen zorgen dat hij zoveel mogelijk winst maakt uit deze onderlinge transactie, en dus zo min mogelijk belasting betaalt. Omdat het belastingtarief in Nigeria vele malen hoger is dan in GB, zal Z proberen de winst af te dragen in GB. Immers, 40% van € 5 is € 2, en 10% van € 5 is € 50 cent. Concern Z zal er dan voor zorgen dat bedrijf A zijn product voor € 3 verkoopt aan B, zodat deze € 5 winst kan declareren in GB, en dus 30% minder belasting betaalt. Dit principe heet transfer pricing, waardoor bedrijven in landen met hogere belastingtarieven op grote schaal belastinginkomsten mislopen.

Er zijn wel handelsafspraken om de arms length price voor een goed vast te stellen en zo transfer pricing tegen te gaan. Het is echter moeilijk is om de eerlijke marktprijs  te beoordelen, waarbij ook bijvoorbeeld de waarde van het merk in mee moet worden genomen, waardoor deze afspraken vaak te kort schieten.

Box 3: Case SABMiller

Belastinginkomsten van ontwikkelingslanden worden ondermijnd door  belastingontwijking  van multinationals. ActionAid heeft een onderzoeksrapport gepubliceerd over belastingontwijking door het bierconcern SABMiller. De organisatie maakte schattingen dat Afrika dankzij het omzeilen van de fiscus door SABMiller jaarlijks zon €11,5 miljoen misloopt . ActionAid schat dat Ghana door transfer pricing van SABMiller jaarlijks bijna €800.000 aan belastinginkomsten verliest.
Volgens ActionAid zijn ontwikkelingslanden vaak niet bij machte om dergelijke belastingontwijking te weerstaan door gebrekkige wetgeving en een zwak ambtelijk apparaat. Ghana bijvoorbeeld int jaarlijks bijna €330 miljoen aan vennootschapsbelasting, maar heeft niet meer dan 52 ambtenaren die zich met grote belastingbetalers bezig houden . Hiervan zit slechts een fractie op belastingcontrole. Het onderzoek van ActionAid maakt de noodzaak van zowel het ondersteunen van ontwikkelingslanden in hun belastingcontrole, als het vergroten van de transparantie van internationale geldstromen duidelijk.